※ 이 글은 이승미 외(2018a)의 일부 내용을 요약·재구성한 것임을 밝힙니다.

교육과정 거버넌스의 개념

교육과정 거버넌스란 국가 수준, 지역 수준, 학교 수준에서의 교육과정 편성·운영·평가 권한의 위임과 분배에 따른 교육과정 편성·운영·평가 및 지원 체제를 의미한다.
구체적으로 교육과정 거버넌스는 공식적, 제도적 측면과 비공식적, 문화적 측면을 포함하는데, 이 중에서 공식적, 제도적 측면은 각 교육과정 수준에서 교육과정 영역별로 교육과정 단계에 따른 권한의 위임과 분배 방안을 의미한다.
비공식적, 문화적 측면에서의 교육과정 거버넌스의 범위는 교육과정 편성·운영·평가 및 지원을 위한 각 국가, 시·도, 학교 수준의 다양한 주체들 간 네트워크와 협업 체제구축 및 구성원들의 적극적인 협력과 참여 방안이다.

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[그림 1] 공식적, 제도적 측면의 교육과정 거버넌스의 범위

교육 자치에 따른 교육과정 거버넌스 변화의 흐름

우리나라 교육과정의 경우 중앙집권적 교육과정 개발에 대한 문제점을 보완하려는 목적으로 지방분권적 교육과정 개발요소를 가미하고자 노력하였고, 지역과 학교의 교육과정 실천에서 역할 강화를 추구하기도 하였다. 또한, 근본적으로 거버넌스는 권한의 행사와 관련 있기 때문에 우리 교육과정의 변화 과정에서도 교육과정의 분권화, 지역화, 자율화의 개념이 지속적으로 등장하게 되었다. 그 구체적인 노력은 1992년에 고시된 제6차 교육과정에서 [그림 2]와 같이 교육과정 결정의 분권화를 통해 중앙집권적이었던 교육과정 거버넌스 체제를 변화시키려 한 것에서 찾아볼 수 있다. 2009 개정 교육과정에 도입되어 2015 개정 교육과정에서도 유지되고 있는 창의적 체험활동이나 교과(군)별 수업시수 20% 증감은 교육과정 거버넌스 체제를 변화시키기 위하여 학교에 자율성을 부여한 사례에 해당한다(교육부, 2013; 2015). 더욱이 2015 개정 교육과정에서는 학교 수준의 자율성을 확대하고자 성취기준의 양을 16.8% 감소시켰다(이승미 외, 2018b: 98∼99).
하지만, 교육과정 결정의 분권화가 도입된 지 15년이 지난 오늘날에 이르기까지 다양한 불만이 교육현장에서 토로되고있다. 이에 4개 권역의 교육청, 교육지원청, 초·중·고등학교를 방문하여 면담한 결과, 주요 불만은 다음과 같이 요약될 수 있었다. 첫째, 교육과정 개발 과정에의 참여가 제한되어 있고, 그로 인해 교육과정 개발 의도나 방향을 정확하게 파악하기 어렵다. 둘째, 잦은 교육과정 개정으로 새로운 교육과정 기준을 이해하고 적용하기에 바빠, 변화된 교육과정 거버넌스를 파악하고 적용하는 일에 집중하기 어렵다. 셋째, 시·도 수준의 교육과정 편성·운영 지침(이하 ‘시·도 지침’)이 국가 교육과정과 차별화되어 있다고 보기 어려운 경우가 많고, 교육과정의 모든 부분에서 시·도 지침이 지역화될 필요가 있는가에 대하여 의문이 제기 되었다. 넷째, 학교 수준에서는 교육과정 문서나 시·도 지침 이외에도 공문이나 장학(컨설팅) 등을 통해 세부적인 지침이 상당히 많이 제시되어 학교가 교육과정 자율성을 발휘할 수 있는 여지가 거의 없다.
이와 관련하여 뉴질랜드, 일본, 영국, 미국 등의 교육과정 거버넌스 변화 동향을 분석한 결과, 다음과 같은 시사점을 얻을수 있었다. 첫째, 국가 교육과정 기준을 중심으로 교육과정 거버넌스의 개선을 이루어 나가되, 국가 교육과정 개발 과정에서 지역과 학교 수준의 활발한 참여를 확대해 나가고 있다. 뉴질랜드와 일본은 본래 국가 교육과정을 중심으로 교육을 이끌어 나갔으며 1990년대부터는 영국과 미국도 국가 교육과정을 중심으로 교육의 일관성과 계속성을 유지하면서 시민의 이해와 참여를 유도할 수 있었다. 둘째, 학교 교육과정의 운영과 지원에 대한 지역 수준의 역할이 강조되고 있다. 특히 각국의 교육과정 운영에서 학교가 책무성을 발휘하기 위한 지역의 인적·물적 지원과 관련된 역할은 매우 중요하다. 셋째, 교육과정 거버넌스와 관련하여 지역화 및 자율화는 교육 결과에 대한 책무성과 균형을 갖춰야 한다. 뉴질랜드는 학교 수준의 교육 책무성 확인과 질 관리의 역할을 위한 독립 기구가 존재하며 미국은 CCSS(Common Core State Standards, 주공통핵심성취기준)를 비롯한 공통핵심기준의 성취 달성이 교사의 책무에 해당한다. 또한, 영국은 학교의 성취가 저조할 경우 지역의 학교위원회가 즉시 개입할 수 있는 거버넌스를 구축하고 있으며, 일본은 교육과정 개혁의 핵심으로 학력과 교원 개혁을 제시하고 있다. 첫째 교육과정 거버넌스의 개선을 위해서는 이것을 가능하게 하기 위한 법제화 과정이 필요하다. 일본은 단계적 절차와 충분한 논의 과정을 거쳐 법규를 개정하여 국가와 지방간의 역할을 분담하고 협력하는 원칙을 세워나가고 있다.

[그림 2] 제6차 교육과정에 도입된 교육과정 결정의 분권화
출처: 교육부(1992: 3)

교육과정 거버넌스에 대한 인식 및 요구 분석

교육과정 거버넌스에 대한 인식 및 요구 분석을 위해 17개 시·도 및 176개 교육지원청의 교육과정 업무 담당자와 17개 시·도교육청 소속 학교 규모별 3%를 무선 표집하여 선정된 초·중·고등학교의 교육과정 업무 담당자를 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 설문조사 결과와 관련하여 면담 및 디스커션 그룹을 운영하였다. 그 결과를 간략히 살펴보면, 우선, 교육과정업무 담당 장학사나 교사는 교육과정 지역화 및 자율화의 도입으로 인하여 오히려 업무량이 늘어나고 있으며, 관련 지원이나 정책의 지속성 등은 떨어지는 것으로 인식하고 있음이 나타났다([그림 3] 참고: 5점 척도로 설문하여 평균값을 제시함).
그리고 앞으로는 학교 교육과정 편성·운영 및 평가에서 지역과 학교의 특색이 반영되어야 하되 지역보다는 학교의 특색이 더 많이 반영될 필요가 있으며, 교육감, 학교장, 교사 수준의 교육정책이나 철학 등이 반영되어야 하되 교사와 학교장의 교육방침이나 철학 등이 교육감에 비하여 더 많이 반영될 필요가 있다고 응답하였다. 또한 학생, 학부모, 지역사회 구성원의 교육적 요구와 참여도 요구되지만, 더 나아가 학교교육을 위한 거시적인 관점과 전문적인 소양이 요구된다는 응답이 도출되었다([그림 4] 참고: 5점 척도로 설문하여 평균값을 제시함).

교육과정 거버넌스에 대한 인식 및 요구 분석

2015 개정 교육과정과 문재인 정부의 교육정책에 의해 교육 자치는 지속적으로 강화되고 있다. 특히, 교육부 장관 및 17개 시·도 교육감이 참여하는 ‘교육자치정책협의회’의 2017년 12월 12일 제2회 협의회에서는 ‘학교 민주주의 실현을 위한 교육 자치 정책 로드맵’을 심의 의결하였다. 해당 로드맵에 따르면, 교육 자치의 목표는 ‘유·초·중등교육의 지방교육 분권을 강화하고 학교 민주주의를 달성’하는 데 있다(교육부, 전국시도교육감협의회, 2017. 12. 12.: 1). 이에 현재까지의 교육과정 거버넌스 변화의 흐름과 교육과정 거버넌스에 대한 인식 및 개선 요구를 반영하여 다음과 같은 교육과정 거버넌스의 개선 방안을 제안하고자 한다.
첫 번째는 교육 자치를 포함하여 교육과정 거버넌스 개선의 목표를 교육과정 중심에 학교를 두어 학생을 위한 교육을 내실화하고 교육의 효과성을 제고하는 데 두어야 한다는 것이다. 즉, 지역 수준과 학교 수준 중에 어느 쪽에서 더 많은 교육과정의 결정권을 가져가야 하는가와 관련하여, 가장 중요한 것은 학생을 위한 교육을 내실화하는 데 중점을 두어야 하고 이를 위해서는 무엇보다도 개별 학생의 교육적 요구를 직접적으로 가장 잘 알 수 있는 학교의 자율성이 보장될 필요가 있다는 점이다. 이를 위해서 국가 및 시·도 수준에서는 협업을 통해 국가 교육과정을 개발하고, 시·도 지침은 학교 교육과정의 자율화를 구현하기 위해 지역과 학교의 특색을 반영한 교육과정 운영 방법, 사례 및 지원을 제공할 수 있는 실질적인 역할을 수행할 수 있어야한다. 이를 위해서는 기존에 국가와 지역의 지침을 받아 학교의 교육과정을 편성·운영하던 피라미드 구조에서 학교 교육과정 중심으로 교육과정 거버넌스의 구조가 변화될 필요가 있다.
두 번째는 첫 번째와 관련하여 교육과정 의사결정의 체제를 현행과 같이 ‘국가–시·도교육청–교육지원청–학교’의 4단계에서 ‘국가–시·도교육청–학교’의 3단계로 간소화하고, 교육지원청을 본래 취지대로 학교의 상위기관이 아니라 학교의 행정 업무를 지원하는 기구로서의 역할을 충실히 수행할 수 있도록 개선하는 방안을 모색할 필요가 있다. 이를 통해 교육지원청에서는 단위학교에서 단독으로 수행하기 어렵지만 학교 간 공동교육과정 편성 및 운영, 운동회, 학예회 등 학교 간 행사활동 공동 추진 및 운영, 교육과정 지원단, 교육과정 연구회, 교사 학습공동체 운영, 학교 간 교과별 교육과정 협의회 구성 및 운영, 인근 지역의 교사 소통 및 논의를 위한 워크숍 추진, 순회교사 배치 및 강사 채용, 체험학습을 위한 차량 지원 등 학교의 업무 부담을 상대적으로 완화하여 학교 교육과정 자율화의 시도 및 활성화에 중요한 역할을 집중적으로 수행할 수 있을 것으로 기대한다.
세 번째는 이를 위하여 법규의 재·개정을 통해 국가 교육과정 개정 절차를 보완하고, 시·도 지침 개발의 전문성을 확보하며, 학교의 교육과정 개정에서 학부모뿐 아니라 교사의 의견수렴을 의무화할 필요가 있다. 또한 국가 수준에서는 무엇보다도 교육과정 자율화에 따른 지역화 및 학교 간 교육격차 해소에 힘써야 하고, 이를 위해서는 교육과정 주체 간 지원과 소통 강화, 연구기관 간 협력적 연구 체제 강화, 지역사회 자원 활용 및 학교급 간 교류 확대, 학교 구성원의 전문성 강화 및 공교육의 책무성 달성을 위한 기초·기본 교육 지원의 확대가 이루어져야 할 것이다.

[그림 5] 교육과정 거버넌스의 구조변화