교과용도서
자유발행제
도입을 위한
제도 개선 방안

● 글. 안종욱 KICE 연구위원

자유발행제 도입 계기와 필요성

최근 학교 현장에서 교과서 하나만으로 이루어지는 수업을 찾는 것은 쉽지 않다. 교사가 직접 제작한 워크시트, 인터넷, 다양한 멀티미디어 자료 등이 교과서를 보완하거나 대체하고 있으며, 이러한 경향은 갈수록 심화되는 추세이다. 그럼에도 불구하고 교과용도서의 지위는 다른 교재가 쉽게 넘볼 수 없는데, 추상성이 높고 대강화되어 있는 국가 교육과정을 ‘교육부장관’으로 대표되는 ‘국가’가 직접 구현하거나 구현한 것의 적절성을 검증한 것이 교과용도서이기 때문이다. 또한, 이와 같은 교과용도서의 사용을 「초·중등 교육법」을 통해 강제하고 있다는 점에서 교과용도서는 가장 중요한 교수학습 도구이자 교육 내용, 나아가 ‘교육’ 자체의 준거라고 할 수 있다.
이처럼 교과용도서에 대한 국가 수준의 개입이 다른 나라에 비해 상대적으로 크다는 점에 대해 첫째, 헌법에서 보장하는 교육의 자주성·전문성을 확보하기 쉽지 않으며, 둘째, 급속한 사회 변화와 과학기술 발달 등에 대해 시의적절한 대응이 어렵고, 셋째, 특히 국정 도서 발행 체제와 관련해서는 교육의 중립성에 대한 논란이 자주 발생했다는 비판과 함께 현행 교과용도서 발행 제도의 자율성이 제고되어야 한다는 요구가 지속되어 왔다. 현 정부의 경우도 ‘교육 민주주의 회복 및 교육자치 강화’를 국정 과제로 추진하고 있으며, 주요 내용으로 ‘자유발행제의 단계적 도입’을 제시하고 있는데, 이는 교과용도서 발행 제도에 대한 사회적·교육적 요구가 반영된 결과라고 볼 수 있다.

자유발행제의 도입을 위한 법령 개정 방향

교과용도서에 대한 우리 사회의 일반적인 인식·신뢰 정도를 고려할 때, 우리나라 교육과 관련해서 교과용도서 ‘자유발행제’의 정의를 명확하게 기술하는 것은 쉽지 않다. 즉, 어떤 책이든지 별도의 절차를 거치지 않고 학교 수업에서 바로 사용할 수 있다는 ‘자유발행제’라는 표현에 충실한 입장부터 ‘자유발행제’를 시행하더라도 어느 정도의 국가 개입이 없으면 교과용도서의 질 관리가 불가능하다는 입장, 국가 수준 교육과정의 영향력이 큰 우리나라 현실에서는 자유발행제도에 대한 논의 자체가 부적절하다는 입장까지, 그 스펙트럼도 상당히 큰 편이다.
이와 같은 상황에서 한국교육과정평가원에서 2018년 교육부 수탁과제로 수행한 『교과서 자유발행제 도입을 위한 제도 개선 방안 연구』에서는 자유발행제 도입 및 안착을 위해서는 법적·제도적인 뒷받침이 요구된다는 전제하에 자유발행제 도입 관련 법령 개정 방향을 크게 두 가지로 제안하였다.
첫 번째는 교과용도서가 국정, 검정, 인정도서로 구분되어 운영되는 「교과용도서에 관한 규정」에 자유발행제에 따른 교과용도서를 추가하는 방안이다. 현행 교과용도서 체제를 유지하면서 자유발행 제도를 도입하는 방안으로, 새로운 제도 도입에 따른 혼란을 줄일 수 있다는 장점이 있지만, 현재도 복잡한 교과용도서 발행 체제 및 그 운영에 혼란을 더할 수 있다는 우려도 큰 편이다.
두 번째 법령 개정 방안은 ‘심사통과 도서(가칭)’와 ‘자유발행 도서’ 중심으로 교과용도서 발행 체제 전반을 재구조화하는 것이다. 부연하자면, 민간에서 개발하고 교육부(또는 교육부 위임·위탁 기관)의 심사를 통해 발행되는 심사 기반 교과용도서와 교육감(또는 독립된 전문 기구)으로부터 교과용도서의 지위를 부여받은 자유발행 교과용도서를 주요 축으로 하고, 민간에서 출원 신청을 하지 않는 교과목에 대해서만 국가가 교과용도서를 개발하는 방안이라고 할 수 있다. 이 경우 현재의 국정과 검·인정의 일부 발행 방식은 심사 기반 도서로 재편되고, 현재 주로 인정 제도에 포함되어 있는 그 외 발행 방식은 자유발행 대상이 될 가능성이 높을 것이다.
이 두 가지 방안은 가까운 시기에는 첫 번째 안이, 중·장기적으로는 두 번째 안의 적용이 가능할 것으로 보이며, 두 방안이 자연스럽게 연계되어 적용될 때 자유발행제의 연착륙이 가능할 것으로 생각된다. 관련 내용을 비교·정리하면 <표 1>과 같다.

자유발행 교과용도서의 지위 부여 방안

자유발행제 도입과 관련한 큰 틀에서의 법령 개정 방향(안)에 이어 우리나라에 적용 가능한 수준의 자유발행제 관련 제도 개선 방안과 관련해서 안종욱 외(2018)에서는 다음과 같은 방안을 제시하고 있다.
자유발행제 관련 제도 개선의 첫 번째 단계는 자유발행 교과용도서의 사용 범위, 즉 구분 고시 권한이 누구에게 있는가와 관련된다. 구분 고시를 통해 자유발행제가 적용되는 학교급과 과목 등이 결정될 수 있는데, 현재 국·검·인정 도서를 구분하는 행정 주체가 교육부장관인 것을 고려하면 자유발행제 교과용도서에 대해서만 다른 행정 주체가 사용 범위를 결정하거나 무제한의 사용 범위를 허용하는 것은 적절하지 않으며 오히려 혼란을 유발할 수 있다. 국가에서 공교육 제도를 운영하는 한, 구분 고시 권한은 국가(즉, 교육부장관)가 결정하는 것이 적절할 것으로 보인다.
자유발행제 관련 제도 개선의 두 번째 단계는 출판사가 자유롭게 발행한 도서에 대해 교과용도서의 지위를 부여하는 방안에 대한 것이다. 「저작권법」 제25조 제1항에 따르면, “고등학교 및 이에 준하는 학교 이하의 학교의 교육 목적상 필요한 교과용도서에는 공표된 저작물을 게재할 수 있다.” 등과 같이 교과서에 대한 법적·제도적 지원 방안이 존재하며, 이와 같은 지원을 위해서는 국·검·인정 도서와 마찬가지로 자유발행 교과서가 교과용도서로서 지위를 부여받는 법적 절차가 필요하다.¹⁾  교과용도서로서의 지위 부여 요건이 엄격하거나 상세할 경우, 자유발행제의 기본 취지를 살릴 수 없다는 문제점이 있으므로, 지위 부여를 위해서는 헌법, 교육 중립성, 공정성, 교육과정 등에 대한 최소한의 준수 정도가 요건이 될 수 있다.
세 번째 단계, 즉 저작자나 출판사가 자유롭게 발행한 도서에 대한 교과용도서로서의 구체적 지위 부여, 즉 지정 절차로써 ‘실시 공고 – (가칭)지정 신청 – (가칭)검토 – (가칭)지정 결정 – (가칭)지정 공고’ 등의 단계를 제시할 수 있다. 이 가운데 기존의교과용도서 발행 체제와의 가장 큰 차이는 심사(심의) 대신 제시되어 있는 ‘검토’라는 절차이다. 검토 절차에서는 기 공고된 지정 요건의 준수 정도를 출판사와 저작자가 자체 확인한 다음 ‘(가칭)자율 준수 확인서’를 제출하도록 하고, 이를 바탕으로 지정 요건의 준수 정도를 검토하는 방안이 가능할 것으로 보인다. 지금까지 본 절의 논의를 정리하면 [그림 1]과 같다.

– 안종욱 외(2018, p. 65)

– 안종욱 외(2018, p. 67)

자유발행 교과용도서의 질 관리 방안

자유발행제가 도입되더라도 교과용도서의 질 관리 개념이 바뀌는 것은 아니며, 교과용도서 편찬, 발행, 사용과 관련된 모든 절차에서 지속적인 질 관리가 이루어져야 한다. 다만, 이전과는 차별성이 큰 발행 제도라는 점을 감안하여, 보다 집중적인 질 관리가 요구되는 절차 및 시기에 대한 검토와 이에 부합하는 적절한 방안이 구안될 필요가 있다. 특히 현행 발행 제도와는 달리 심사(심의) 절차를 거치지 않는다는 점에서 교과용도서 지위 부여(지정) 절차 전후로 출판사와 집필진에게 주어지는 시간이 이전에 비해 많을 수 있다([그림 2] 참조).
교과서 지위 부여(지정) 절차 이전에는 출판사 스스로 자체 점검을 하거나 외부 자문 등을 받도록 하는 방안을 검토할 수 있다. 예를 들어, 출판사가 교과용도서 지위 부여 절차를 밟기 전에 ‘(가칭)자율 준수 확인서(자체 점검 체크리스트)’를 의무적으로 제출하는 방안, 나아가 발행사가 신뢰할 수 있는 전문가 집단이나 기관으로부터 외부 검토를 받을 경우, ‘지위 부여 절차’를 단축하는 패스트트랙(fast track) 제도의 도입 등을 고민해 볼 수 있다. 또한 교과용도서 지정 단계에서 확인된 문제점을 단위학교의 교과용도서 선정 이후 출판사에 전달하여 수정·보완이 이루어지도록 할 수도 있다.
교과용도서로 지정된 자유발행 도서는 이후에도 지속적인 질 관리가 요구된다. 이러한 맥락에서 교과용도서 선정 단계 또한 질 관리에 활용할 필요가 있는데, 첫째, 단위학교 교과용도서 선정 시 발견된 사안들 중 중요 내용을 출판사에 피드백 할 수 있는 방안을 마련하는 것이다. 예를 들어, 현행 ‘교과서민원바로처리센터(TIOS)’나 후술할 ‘(가칭)교과용도서 질 관리 센터’와 같은 기구를 매개로 수정·보완이 필요한 내용이 출판사나 집필진에게 전달될 수 있을 것으로 보인다. 둘째, 학교의 실제 사용 단계에서 오류 등의 문제로 교과용도서의 교체가 필요할 경우, 최초 선정 시보다는 교체 절차 등을 간소화하여 교체를 용이하게 하는 것을 검토할 수 있다. 이러한 방식은 부실 교과용도서에 대한 페널티로 작용할 수 있으며, 자유발행제하의 자연스런 질 관리로 이어질 것으로 예상된다.단위학교 선정 단계 이후 자유발행 교과용도서의 질 관리는 지속적인 모니터링에 기반한 수정·보완이 현행 발행 제도에 비해 중요하다고 할 수 있다. 문제는 누가 어떻게 이를 주도할 것인가인데, 이와 관련해서 공공기관 주도의 ‘(가칭)교과용도서 질 관리 센터’ 설치를 검토해 볼 수 있다. 자유발행제가 어느 정도 안착되기 이전에는 현재의 발행 체제에 비해 많은 오류가 발견될 가능성이 높으며, 이에 대비한 상시적 수정·보완이 이루어질 수 있도록 교과 내용에 대한 전문성을 갖춘 인력을 확보하는 것이 자유발행제의 현실화에 중요한 역할을 할 것이라고 생각되기 때문이다. 이는 현행 교과용도서 발행 체제에서 모니터링을 담당하는 교과서민원바로처리센터가 겪고 있는 어려움을 검토하고, 검·인정 심사에서 축적된 질 관리 노하우를 ‘(가칭)교과용도서 질 관리 센터’에 접목시킴으로써, 자유발행 교과용도서의 편찬·발행·선정·사용의 전 단계에서 우려되는 교과용도서의 질적 수준과 이의 관리 방안에 대한 문제를 해소하는 데서 출발할 수 있을 것이다.²⁾

– 안종욱 외(2018, p. 86)

맺음말

자유발행제의 성공적 안착은 교과용도서의 제작에 있어서 자율성·다양성·창의성과 질적 측면(특히 내용 정확성과 적합성)을 함께 담보하는 데 있다. 특히 제도의 특성상 학교에서 사용되는 과정에서의 질 관리가 꾸준히 이루어져야 한다. 도입 준비 또는 초기 단계에는 현 제도와 이질성이 큰 새로운 제도의 적용이 용이하도록, 기존 체제를 수정·재구조화하여 성공적인 도입이 가능하도록 하는 것이 요구된다. 장기적으로는 자유발행제가 지향하는 원래의 취지에 부합하도록, 공적인 질 관리보다는 출판사와 집필자를 포함한 민간 영역과 교사들을 비롯한 교육의 주체들이 교과서 질 관리를 자율적으로 주도해 나갈 수 있는 방향 설정이 필요하다.³⁾

1) 교과서에 수록된 각종 콘텐츠가 저작권과 같은 법령으로부터 ‘보호’ 받지 못할 경우 교과서의 편찬 및 출판이 매우 어려워질 수 있다.
2) 아울러 ‘(가칭)교과용도서 질 관리 센터’를 통해 질 관리를 체계화·일원화할 필요도 존재한다. 기존 체제에 대한 정비가 없다면, 중복된 관리 시스템이 추가되는 셈이다.
3) 이 경우 앞서 제시한 ‘(가칭)교과용도서 질 관리 센터’의 성격은 교과용도서와 관련된 전문적인 연구 및 지원 기관으로 자리매김이 가능할 것으로 보인다.